税收征管权与金融隐私权的冲突

随着经济发展,以银行为中心的金融机构掌握着纳税人几乎所有的账户信息以及资金流向,这些账户信息以及资金流向,在税收征管中对于税务机关判定纳税人是否承担纳税义务具有关键作用。但是由于金融隐私权的存在,当税务机关向金融机构主张获取上述信息时,容易引发税收征管权与金融隐私权的冲突。

税收征管权与金融隐私权的冲突客观存在,但是受金融隐私权所保护的纳税人金融账户信息却又是税务机关提高纳税人遵从度的有力工具。据美国联邦税务局统计,实行代扣代缴且有金融机构等第三方提供信息报告的收入,例如工资薪金、利息、股息等,其申报准确率高达96%;未实行代扣代缴且无金融机构等第三方信息报告的收入,申报准确率仅为50%。因此税务机关获得来自银行等金融机构第三方报告信息,有利于从源头上遏制纳税人的逃税行为,从而不断提高纳税人的税法遵从度。

金融隐私权是指个人对其金融信息所享有的依法受到保护,不被他人侵扰、知悉、搜集、利用和公开的权利。金融隐私权兼具人身和财产属性,包括金融机构所掌握的客户个人身份信息、财产和信用状况信息、金融交易信息等。这些信息不仅与客户财产利益紧密相关,而且与客户人身利益密切相关。若金融隐私权得不到有效保护,通常情况会出现权利人人身权利和财产权益共同受到侵害的可能。

金融隐私权对于保护金融交易主体权利非常重要,但是税收作为全体公民权利实现的成本,税务机关能否有效行使其征管权利直接关系到国家财政收入的取得,所以税收征管权有效行使所能产生的公共利益应该比金融隐私权所保护的利益具有更高价值。正是基于这种对公共利益上的比较,虽然法律给予金融隐私权保护是基于公共利益需要,但其必须服从于另外一些支持披露信息的公共利益要求。

一般而言,金融账户信息强制披露有四种情形:一是为公共利益进行披露;二是法律强制披露;三是经客户同意后披露;四是为银行利益进行披露。在法律强制披露方面,1970年美国出台《银行保密法》,该法不是为了对违反保密义务的银行进行处罚以保护客户隐私,而是为了让政府可以为实施法律和指控犯罪的目的从银行收集情报。《银行保密法》规定所有银行和金融机构有义务保留现金和国际交易记录以及账户清单,该法还要求银行和其他金融机构向美国联邦税务局提交金额超过一万美元的现金交易报告。

各国对金融隐私权过度保护不仅影响着本国境内的税收征管,更成为开展国际税收情报交换的法律障碍。从国际层面来看,严格的金融隐私权保护,一方面将阻止一国税务机关依照税收协定或其它司法途径向他国税务机关提供情报,另一方面由于存在基于本国利益而拒绝提供有关金融信息的国家,所以金融交易主体能够得以隐匿收入而逃避跨国资产收入所产生的纳税义务。可以说,一国禁止或限制为税收目的获取金融信息,必然会给相关国家税务机关的税收征管带来很多不利影响。为消除禁止或限制为税收目的获取金融信息,经合组织于1998年公布了一份题为《有害税收竞争,一个正在显现的全球性话题》(HarmfulTax Competition:AnEmerging Global Issue)的报告,该报告是推动银行情报交换发展方面的第一份官方独立报告。报告指出,税收情报交换尤其是银行情报交换是衡量一国是否存在有害税收竞争的重要标准,判断一个国家的银行保密法是否助长了有害税收竞争的发展,关键在与其许可为税收目的而获取、交换银行情报的范围和深度。报告提出为对抗有害税收竞争,各国政府要审查本国有关获取、交换银行情报的法律法规,为税务机关获取银行情报工作扫清障碍。

2000年,经合组织发布题为《为税收目的改善获取银行情报》(ImprovingAccess to Bank Information for Tax Purposes)的研究报告,报告指出“过去50多年的经验表明,不充分开放的银行情报已经成为税收征管和法律实施的障碍”31。报告提出了一项获得银行情报的理想标准,即所有成员国都要允许为税收目的,通过直接或间接方式获得银行情报。报告鼓励相关国家采取禁止开设匿名账号、提高身份确认程度等措施向理想标准靠拢,该报告中的一些内容得到了部分国家的支持,其中澳大利亚于2002年修改了本国《银行法》,禁止设立匿名账户,并要求己有匿名账户的银行客户在提取或存入现金时必须证明其身份。

2004年,经合组织对《协定范本》第二十六条有关税收情报交换的内容启动修改,修订后的税收情报交换条款主要内容包括:取消国内税收利益要求,适度弱化国内税收利益在国际税收情报交换工作中的地位,重视对银行信息尤其是离岸金融中心银行信息的取得,拓宽情报交换中税收情报的获取范围和适用范围等。2011年,联合国公布了新的《协定版本》,允许银行情报被纳入税收情报交换范围,同时支持有关国家间在签订双边的税收协定时将银行情报纳入到税收情报交换的范围。

综上,通过赋予税务机关采集银行情报即账户相关信息的权利,并通过税收情报交换机制开展跨国间银行情报交换工作,能够有效减少各国税务机关实施课税资料调查的成本,不仅对于提高本国税收征管效率具有实际意义,也对打击国际逃税具有显著效用。因此当税务机关向银行和其他金融机构主张账户信息采集权时,银行和其他金融机构必须予以协助配合,这是税收征管权与金融隐私权产生冲突后,国际社会协调商讨后取得的共识。

 
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